今年年初中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。《意见》明确了社会主义协商民主的本质属性和基本内涵，阐述了加强社会主义协商民主建设的重要意义、指导思想、基本原则和渠道程序，对新形势下开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等作出全面部署，是指导社会主义协商民主建设的纲领性文件。《意见》指出，要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，坚持团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平。本文以人民政协与中国协商民主二者的关系进行论述。 人民政协与中国协商民主协商具有天然的联系。在政治实践中，人民政协的创立和发展对中国协商民主制度的建立发挥了重要作用。人民政协的理论创新为中国协商民主制度创新提供了重要的理论依据；协商民主理论发展为人民政协事业发展开辟了新的视野和方向。 一、人民政协催生中国协商民主制 人民政协是统一战线与人民民主结合的产物，人民政协的创立和发展对中国协商民主制度的建立发挥了重要作用。 （一）人民政协的成立奠定了中国协商民主理论之基 早在1949年政协成立之初,毛泽东就明确指出:我们的会议之所以称为政协会议,是因为三年以前,我们曾和蒋介石国民党一道开过一次政治协商会议,那次会议的结果是被蒋介石国民党及其帮凶们破坏了,但是,这种各政党协商国事的民主形式已在人民中留下了不可磨灭的印象。现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础上召开的,它具有代表全国人民的性质,它获得全国人民的信任和拥护。政协《章程》由此规定:中国人民政治协商会议“就有关国家政治生活和人民民主统一战线的重要事项,进行协商和工作。”中国人民政治协商会议组织法以立法形式对此加以了确认。人民政协的诞生,给中国政治赋于了全新的意义:政治协商是实现人民民主的重要方法，是一种新型的国家民主形态。 1954年，第一次全国人民代表大会召开，政协不再代行人大职权。毛泽东指出，人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，通过政协容纳许多人来商量事情很需要，所以政协仍有存在的必要。人民政协作为“对中央政府的工作起协商、参谋和推动作用”的政治协商民主机构保留下来，从而创造了选举民主和协商民主并存的国家政治形态，奠定了中国协商民主的理论基础。 （二）人民政协的发展推动中国协商民主建制 进入社会主义新时期，作为我国体制内协商民主的重要形式和组织载体，人民政协不断探索、创新和发展，包括从《宪法》和法律层面、中央文件层面和政协章程等自身建设方面的制度体系不断完善。 如1986年中央10号文件提出要实现政治协商民主监督的制度化和经常化；1989年批转关于政治协商民主监督的暂行规定；颁布关于坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见;1995年转发关于政治协商民主监督参政议政的规定；2006年提出关于加强人民政协工作的意见等。与此同时，党中央及其领导人对人民政协在发展过程中创造的新鲜经验进行了认真总结和理论提炼,并从民主形式的层面给人民政协定了位。1980年，邓小平指出，人民政协"是我国政治体制中发扬社会主义民主和实行互相监督的重要形式"。1991年，江泽民在此基础上提升概括为，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商”,是“我国社会主义民主的两种重要形式”。2006年，在中共中央5号文件中，第一次把我国社会主义有两种民主形式的问题，写进了中央文件，2007年，国务院新闻办发布《中国的政党制度》白皮书，向世界宣布：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点”。2011年以胡锦涛为代表的党中央又把“协商民主”这一概念写进了中办16号文件中。这些理论概括和文件规定，不仅明确肯定了人民政协是中国协商民主的主要形式，同时也强化了协商民主在中国民主实践中不可或缺的重要地位。 2012年，根据人民政协和中国协商民主发展的需要,中共党的十八大提出"健全社会主义协商民主制度",“要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。2013年，党的十八届三中全会又从国家政治体制层面进一步阐述社会主义协商民主的本质属性、协商民主的制度框架、协商民主的层次与内涵等重大问题，并对发展社会主义协商民主作出进一步部署。这些论述和部署，将协商民主从政治理念和政治实践提升为国家民主制度，同时也将协商民主从一种民主形式上升为一种政治形态和制度形式，标志着社会主义协商民主制度的确立。在中国的政治发展史上具有重要的里程碑意义。 二、中国协商民主研究推进人民政协不断创新 关于中国协商民主的研究，源于20世纪80年代西方形成的协商民主思想，即西方各国学者基于对社会矛盾复杂化及选举民主运行中逐渐暴露出来的体制机制性缺陷的反思。21世纪初，随着中国改革开放的深入，利益群体的多元化和社会矛盾的复杂化，西方协商民主思想应和了创新民主制度、消除和缓解社会矛盾的需求，在中国迅速传播，并在学界渐成研究热潮。这一时期的研究成果为深化对西方协商民主的认识，以及推动我国协商民主理论包括人民政协理论研究和实践进展发挥了积极作用。特别是在作出"两种重要民主形式"的概括以后,西方学者提出的"协商民主"概念即被译介引入人民政协的理论研究中。从协商民主的视角研究人民政协，成为新时期人民政协理论创新、工作创新、制度创新的方向。 （一）从协商民主视角研究人民政协,创建人民政协理论体系。 2004年，纪念邓小平同志诞辰100周年暨邓小平关于人民政协理论研讨会上,贾庆林代表中共中央正式确认“人民政协理论”这个政治概念,指出人民政协理论“是一个完整的科学的思想体系”，从而拉开了全面推进人民政协理论研究的大幕。此间，全国、省级和副省级市、中心城市政协相继成立人民政协理论研究会,广泛地开展了对人民政协理论的研究及其理论研讨活动。 2006年、2009年、2012年贾庆林代表中共中央从中国特色社会主义协商民主的角度，分别在政协理论研讨会及理论研究工作座谈会上对人民政协理论的基本框架和内涵、人民政协的主要职能、政治基础、组织构成和活动方式等方面进行了全新的、系统的归纳和表述，并围绕着建设什么样的人民政协、怎样建设人民政协的问题进行了开放式的阐述。这几篇讲话集中体现了人民政协理论的创新和突破:“人民政协理论是一个完整的科学体系，是中国协商民主理论的重要组成部分”的论断得到社会的广泛认同。人民政协理论的建立，在一定意义上丰富了协商民主的内涵，扩大了协商民主的外延，为中国协商民主理论发展预留了空间。 （二）重新审视人民政协的定位和功能,探索多种形式和渠道的民主协商 关于人民政协的定位和功能,政协《章程》有明确规定：人民政协是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作与政治协商的重要机构,是发扬人民民主的重要形式。但随着人民政协的发展和不断出现的新情况、新问题，这一表述就显得比较原则和抽象，甚至于在实际工作中由于理解不准、解释有误而影响了政协工作作为。 用中国特色社会主义协商民主视野考量，需要对人民政协的定位和功能进一步聚焦或具体化。也就是说，要从政协《章程》定义的“三句话”中提炼,作为中国政治体制中实行协商民主的专职机构,人民政协是连接社会上各党派团体，各族各界群众与国家权力机关之间的一个“桥梁”，其最主要的作用就是为各种社会利益群体的代表人物提供了一条实现参与权、表达权、监督权的畅所欲言的民主渠道。人民政协的这一地位和作用在中国协商民主政治中是不可替代的。为此，党的十八大在对发展社会主义协商民主作出部署时，特别强调了人民政协在协商民主制度中的地位以及实施形式，强调了要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，深入开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等多种形式的民主协商。以进一步把人民政协提升到了协商民主中特别重要的位置。 正确把握人民政协的功能定位，关系到人民政协工作作为和创新。当今人民政协实施的协商民主有了很大变化，如政协协商已不限于多党合作政党制度和统一战线范围，政协既可以组织参加政协的各党派与中共执政党进行政治协商、互相监督，也可以组织政协的各参加单位、政协委员对政府等国家机关进行政治协商和民主监督等。 人民政协也探索和创造了多种多样的协商形式和渠道来应对新情况、新变化。如中共十八大提出的四种具体协商形式就是近些年来人民政协在这方面创新的成果。其中，有的已开展得比较规范，积累了较多的经验，如北京市政协创建的对口议政协商，十届、十一届全国政协开始探索发展起来的双周专题协商；也有的则还在探索中，如界别协商等。日前，全国政协正在开展的以界别为基础、以专委会为依托、以专题为内容、以对口为纽带、以座谈为主要方法的协商形式将用事实证明，站在协商民主的高度来审视政协的定位和功能，人民政协工作创新空间更大、渠道更宽。 （三）着力于协商民主的制度化实现，探索完善人民政协协商机制路径。 制度建设是中国协商民主的重要一环，也是人民政协建设的重中之重。经过65年的丰富实践，人民政协已逐步形成一套比较规范和完备的制度体系、程序模式、平台载体和方式方法。这主要体现在《宪法》、中央《意见》、政协《章程》，以及各级党委、政府和政协制定的一系列规范性配套制度中。特别是2006年2月中共中央颁布《关于加强人民政协工作的意见》后,许多地方按照协商民主的要求进行制度创新。如，继2009年9月,广州率先制定出台的《中共广州市委政治协商规程(试行)》，广东、江西、北京、南京、福州、厦门等一些省市的中共党委先后出台了《关于政治协商规程》、《关于推进人民政协政治协商制度建设的意见》等文件，对政治协商的总体要求、协商内容、协商形式、协商程序、组织保障作出了明确规定，各地还出台了一些大大小小的内部工作条例、办法、规则等。这些制度创新,带来的不仅是制度化的力量,还有制度化的压力，显示出强大的活力和生命力。 但我们不得不看到,作为协商民主理论的制度实现形式，人民政协的制度创新虽使制度化、规范化、程序化建设较之以前有了很大进展，却仍不能完全适应人民政协事业发展和协商民主实践的需要。进一步加强人民政协协商民主制度化建设，完善人民政协的民主机制仍是当前人民政协的首要任务。党的十八大从协商民主的制度顶层设计了程序合理、环节完整的协商民主体系，具体规定了协商民主的渠道、内容、目的和基本原则，为人民政协制度创新进一步指明了方向。 如何完善以宪法和章程为核心的人民政协制度的系统化和配套建设；如何注重统筹研究政协内部各种制度之间、人民政协的协商制度与其他协商制度、特别是与党委和国家机关相关制度之间的相互贯通和衔接；如何抓好现有协商制度、规定、程序的落实，应该是人民政协制度创新面临的新课题。2010年，中共中央《关于进一步规范省、自治区、直辖市党委同民主党派、无党派人士的政治协商的意见》的7号文件（中办发[2010]7号）已经出台，不言而喻，《关于进一步规范人民政协的政治协商的意见》也一定指日可待。 以上告诉我们：中国协商民主是人民政协与生俱来的基本特性，人民政协是中国协商民主的重要支柱，二者各为一体又互相包含、密不可分又相互促进。作为当代中国政治建设中的特有形式和独特优势，协商民主具有广阔的发展空间；作为中国协商民主的重要组成部分，人民政协在社会主义协商民主中具有不可替代的作用。发展中国协商民主，人民政协任重道远。 (作者系北京社会主义学院教授，民革中央理论研究与学习委员会委员，北京改革和发展研究会理事) 关于完善社会工作人才职业发展评价体系的建议王岚 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，改进社会治理方式。而推进国家治理体系和治理能力现代化又是实现“四个全面”的重要内容与途径。 社会建设与治理的重要引领力量和工作主体是广大社会工作者，他们在国家社会建设和社会治理体系中发挥着基础性作用，如何造就一支结构合理、素质过硬的社会工作人才队伍是当前急需解决的迫切问题。目前我国的社会工作者队伍建设存在一些急需解决的现实问题，需要引起足够的重视。问题主要有以下几个方面。 一是我国针对社会工作人才的管理体制不健全，运行机制不顺畅。 从广义上讲，我国的社会工作者队伍建设与管理涉及党群(社会工委、工会、团委、妇联、残联等等)、民政、司法、卫生等近二十个部门，各部门之间条块分割，各自为政，很多现实问题难以协调，实际工作中很难形成合力，缺少真正牵头抓总的部门。已经成立社会工作部门的省市，也往往因同级协调同级，效果大打折扣，难以尽如人意。现实工作中，各个部门往往因工作需要都在各自的体系内招收或聘用了大量社会工作者，这些人员由于是不同系统招聘，所招收人员的职业名称以及待遇和管理方式也各不相同，但就其工作范围来讲都属于社会工作，他们实际上都是专职社会工作者。 二是社会工作人才评价体系不够完善，全国统一的社会工作师执业资格制度还没有建立。 我国社会工作人员的职业规范、职业资质获取等一系列配套制度都不健全。尤其是关于社会工作人才的评价体系不完善已成为当前制约这支队伍发展的一个主要障碍。国家关于社会工作人才队伍建设方面，到目前出台的相关文件有四个，一个是2006年国家人事部（当时人事部还未更名）会同民政部出台的《社会工作者职业水平评价暂行规定》，第二个是2006年人事部和民政部共同出台的《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》，第二个文件实际上是第一个的具体化。第三个是中央组织部、民政部等十八个部门于2011年共同出台的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，由于第三个文件没有具体的实施细则，可操作性的具体规定仍沿用2006年出台的暂行规定和实施办法，根据这两个文件，我国针对社会工作人才实际上只设置了初职和中职，目前到了中级社工师无论工作多么优秀就再无晋升可能，这大大制约了优秀人才向社工队伍的流动。虽然中央组织部、中央政法委、民政部等19个部委和群团组织于2012年联合发布了《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》，但也同样由于没有分解具体任务，很多方面没有落实，这种状况仍没有得到改善。 三是社工专业的大学生在社会工作领域就业率很低，社会工作者队伍稳定性亟待提升。 近年来，社会工作专业教育扩张迅速，很多国内较知名的大学都开办了社会工作专业，仅以北京为例，共有23所高校培养社会工作专业学生，高职、本科、硕士三个层次在校学生规模近4200人。社会建设的发展实际也迫切需要大量经过专业教育的高学历的人才。但由于目前社会工作者的待遇不高，发展空间非常有限，没有良好的职业发展预期，尚不足以吸引和留住高学历人才，很多专业大学生毕业后没有进入这一领域就业，以北京为例，北京每年社工专业毕业生1千人左右，但在社工领域就业的只有三分之一，这说明对社会专业人才培养的迫切需要与现行人事及社会管理体制之间存在着一定程度的不协调，社会岗位开发严重不足，多方面因素造成这些专业人才到社会领域就业的愿望不高。此外，我国关于专职社会工作者的地位身份以及相关待遇的规定并不十分明确，实际上许多地区评定的初、中级社工师并不与其工资待遇挂钩。另外，社会上对社工的认知度很低，对于社工在维护社会和谐稳定以及在社会治理中发挥作用的认同度远不如发达国家高，这支队伍在我国一直缺乏社会认同感，相当一部分专职社工从自身所从事的工作中难以体验到自身价值实现和职业成就感，这些共同造成这支队伍中的人才流失较为严重。 四是全国各省市社会工作人才评价标准不统一，在各省市之间的横向比较中，加剧了这支队伍的不稳定。 由于国家层面只设置了初职和中职，各个地方在实施的过程中为了调动这支队伍的积极性，就根据自身发展需要自行出台了一些地方性规定，比如上海市人力资源和社会保障局与医管部门共同出台了关于医疗社工职称待遇的规定。北京虽未出台相关规定，但在实际工作中，把在社区工作的社工工资待遇规定为三个层次，分别为社会工作员、助理社会工作师、社会工作师。国家在2006年出台的《暂行规定》中提出“高级社会工作师职业水平评价办法另行制定”，但目前仍未出台高如何评定的具体办法。这种情况使地方在留住人才方面不得不各自寻求办法。地方根据自身需要出台了相关规定稳定了本地社会人才，但对其他地区却是个刺激，各地社工在相互比较中一定程度上加剧了心理不平衡。 为此，根据我国社会工作人才队伍建设的实际需要特提出如下建议： 一、理顺社会建设工作的管理体制机制 改变目前社会建设工作多头管理、多头抓的局面，目前已经成立部门的(社会工作委员会或社会建设办公室）的省份要进一步明确落实社工委的牵头责任，给予相应的权利，进一步强化其牵头抓总的协调功能，为其更好地发挥牵头作用提供保障；没有成立社会工作部门的省市要落实实际牵头部门，扩大其职权范围，强化其统筹协调功能，使其在实际工作中真正发挥好牵头抓总作用，建议可由组织部门统一牵头，人力资源和社会保障部门、民政部门等全力配合，共同抓好社会建设人才队伍建设工作。 二、健全社工人才职业发展体系，完善评价机制 明确社会工作人才的身份地位，尽快把社会工作人才纳入专业技术人才范畴，在国家职业体系中给予社会工作人才应有的位置，承认其在社会建设中所发挥的重要作用。在2006年国家出台的《社会工作者职业水平评价暂行规定》中把社会工作者职业水平评价规定为助理社会工作师、社会工作师和高级社会工作师三个级别的基础上，尽快完善高级社工师的评定办法，建议可先在北京、上海、广州等社会工作较发达的地区试点，试评高级社工师，解决目前只有助理社会工作师和社会工作师两个职业层级这种“断头路”局面，明确高级社工师的具体评聘条件，打通社会工作者的职业上升通道。为地方对社会工作人才的使用提供依据。 三、开发专业社工岗位，实行社会工作职业准入制度 大力开发专业社工岗位，实行社会工作职业准入制度。在相关政府部门及群团组织部门大力开发社工岗位，鼓励和扶持专业社工机构发展，制定实施所有从事社会工作的人员都必须持证上岗制度。在具体工作中要结合实际，实事求是，对那些有专业背景的高等院校社会工作专业毕业生以及长期从事社会工作、有一定实践经验和专业技能的社会工作从业人员可通过实行免试或部分科目免试并加以一定时数督导训练的方式使其获得上岗证书。对新入岗人员，必须严格掌握录取社会工作专业毕业生，以改善目前社工队伍的年龄、学历和专业结构。通过一系列的制度保障使这支队伍真正走国际上通行的“专业化”、“职业化”之路。 四、加强激励保障，激发人才活力 制定全国统一的社会工作者职业薪酬指导标准，逐步建立起一套科学合理的社会机构和组织之间相对统一的社工行业薪酬体系。所制定的方案要综合考虑学历、资历、岗位等实际情况，设置多层次、多类型的社工职业上升阶梯。对于社会组织内部的社工，政府或行业协会可以制定指导性的方案。同时打通专业社区工作者与其他职业之间互通的渠道，拓展其更大的职业发展空间。加大从基层社工中选拔人才的力度，可以定向从基层社工中招录社会服务或社会管理岗位的公务员或事业单位工作人员，充分发挥他们在基层社会工作实践中获得宝贵经验，服务社会建设。 (作者系民革市委办公室主任兼宣传处处长） |
