协商民主是实行民主集中制的有效机制。协商民主是一整套有效的运作体系: 它的前提是多元主义，即承认事物的差异和多样性; 它的基础是公民社会; 它的核心是以公共利益为导向; 它的基本精神是理性、平等、相互尊重; 它的目的是共识性; 它的机制是参与、协商、对话、讨论、辩论等等。这一套运作体系，既能够按照民主的要求，又能够实现集中的需要，使民主与集中能够有效的统一起来。有了协商这个机制，民主也就有了更为切实有效的运作形式，同时，集中也就有了更为实实在在的民主基础。健全中国人民政治协商会议中协商民主的制度可以保证协商民主工作落到实处，取得预计的效果。在社会主义社会中，民主问题主要包括选举以及协商两种方式。这两种方式有不同的侧重点，选举侧重于结果，即选举时获得的选票数，而协商注重的则是过程，主要体现在协商的实施过程上。如何使协商民主更准确的落实下来，最关键的就是实施过程的合理安排以及运作机制的设置。若缺乏合理完善的实施过程及相关的运作机制，就无法落实协商民主，达不到预期想要的效果。因此，为了切实保证协商民主的顺利实施，必须制定合理的过程及运作机制。 一、协商民主既定的运作状况 作为实施协商民主的机构和平台，人民政协通过政协章程规范了人民政协的运行机制，初步构成了科学化、程序化、规范化的运行模式，发挥了政治协商、参政议政、民主监督、合作共事的职能作用。各级政协协商民主总体目标是：围绕党委和政府高度重视、事关全局和长远发展的重大战略问题，开展重点调研、重点视察、重点协商，召开专题议政性常委会议和专题协商会进行议政协商，提出具有前瞻性、针对性和可操作性的意见和建议，为党委和政府科学决策、民主决策提供重要参考。在政治协商中，中国共产党就国家大政方针、政治生活中的重大事项、经济和社会发展中的重要问题等，在决策前和决策执行过程中与各民主党派、各人民团体以及各族各界代表人士进行协商。这种协商有两种基本方式：第一种是中国共产党同各民主党派、无党派人士的协商，主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式。第二种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商，主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议等形式。在参政议政中，一方面是人民政协和各民主党派、无党派人士对国家政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议；另一方面是各民主党派、无党派人士通过参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定执行。在民主监督中，人民政协、各民主党派和无党派人士通过开展调研、视察活动以及提交提案、举报，通过参加党委、政府及有关部门组织的调查和检查活动，通过政协委员、各民主党派成 员和无党派人士受聘担任政府部门和司法机关特邀监察、督查、检查人员，通过开展有组织的民主评议等各种方式，对国家宪法和法律法规的实施情况，中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况，党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况，切实开展民主监督。在合作共事中，主要是中国共产党与党外人士在国家权力机关、政府、政协以及各种社团组织、社会基层单位和企业事业单位中的合作共事。 协商、商量是人民政协履行职能的基本形态和主要方式，贯通政治协商、民主监督和参政议政，融三大职能于一炉。各级政协都在切实落实中共十八届三中全会关于“各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划”的部署和中共各级党委的要求，大力推进政协协商民主制度化、规范化、程序化建设，不断提高政协协商民主的水平和实效。 二、人民政协协商民主实施中的问题 既然人民政协的协商民主已经取得了一系列重大成就，为什么2015年2月，中共中央还要印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》呢？现实情况是，人民政协实践协商民主从性质上只是一种功能性参与而不是制度性参与， 它属于执政党政策调节的范围，而不是国家法制调节的范围。这就容易导致人民政协及其协商民主处于非法制化地位，其运行过程必然缺乏严格的制度和法律支持，决策部门可能产生的随意性也就难以通过人民政协及其协商民主得到有效约制，结果可能导致人民政协在国家政治生活中难以真正实现自身的目标和预期的效果。现阶段人民政协协商民主比较严重的问题就是程序的缺乏，如人民政协政治协商存在协商随意性大的问题。从内容上看，有关规定太笼统，缺乏具体可操作的依据，哪些是必须协商的重要问题，没有十分清楚的界定;从时间上看，协商议题一般应提前多长时间告知协商各方，以保证在党派内部形成共识后参与协商，尚无规律可循;从形式上看，协商与通报的界限如何区分，在实际操作中如何避免以通报代替协商，这直接关系到协商的实质;从制度保障上看，如何使协商的开展不以领导人的偏好或注意力为转移，等等，都是使协商真正成为发扬民主的形式所要亟待解决的。 从人民政协协商民主实施的效能上看，存在的最为普遍的问题是：1. 协商民主过于形式化。在一些地方，党委、政府在重大决策的发布执行前，召开人民政协民主协商会或者座谈会，但会议组织者通常会号召与会者要讲政治、顾大局，统一思想认识，暗示与会者表达赞成意见；或者在协商会开始前，没有给协商对象充足的时间去做深入思考和调查研究，使得协商会变成了情况通报会。2. 缺乏协商反馈机制。在协商民主中，经协商获得的共识能否影响决策，在一定程度上体现着协商的质量。如果协商的结果没有体现到政策中去，协商必然面临危机，协商与决策间的脱节一定程度上阻碍了协商民主发展。经过多年发展，政协提案己经有了比较规范、健全的落实反馈机制,而对其他一些协商议事后形成的书面意见建议的反馈上不够及时,有时还有不了了之或以领导批示代替反馈的现象，致使协商意见和建议有时得不到采纳，也未能及时作出解释或说明。3. 协商主要集中于政治和经济领域，对于社会领域协商相对较少。社会协商对话制度强调的是人民政协与公民之间的沟通、协商与对话,是一种社会民主,是中国特色协商民主的有效补充。虽然我国的人民政协协商民主制度已初步确立，协商民主的地位、方式、内容、程序等也在相关文件中予以确认，但由于文件原则性强，可操作性差，缺乏机制保障，加之参与客体积极性不高，导致协商民主制度的落实情况不尽如意。 三、健全人民政协协商民主操作规程 对于任何制度而言，其运作的良性开展和价值的真正实现，有赖于主体的到位、制度的确立、程序的规范等各个环节的科学设计。随着世情、国情、党情的深刻变化，人民政协在实践协商民主的过程中，还存在一些不尽如人意的地方，必须从以下方面下功夫、做文章。 1.推进人民政协协商民主程序的法制化，为协商主体的有序参与提供法律依据。 一是提高人民政协建设的法治化水平。可以考虑参照人大，制定人民政协组织法、政治协商程序法等法律法规。协商民主程序不规范是人民政协协商民主实践中经常会遇到的问题。比较具有代表性的如，主体不明确，人民政协与谁协商，或谁与谁协商？是政协内部的自言自语，还是政协与党委、人大、政府协商？协商的议题由谁来提出，谁来确定？ 形式如何规范，协商决议如何形成？ 协商结果如何实施等都缺乏明确的规定。尽管在党的政策文件和政协章程中也有所指，但总体上偏于原则性，缺少可操作性，更缺少约束力。从人民政协协商民主实践经验来看，如果没有协商民主程序相关的法律规定，这种协商民主就容易流于形式，人民政协在协商民主中的主体功能也就不容易实现。此外，人民政协协商民主的有效性及其主体功能的实现，还应依法保障政协委员的知情权、建议权和言论免责权等各项民主权利，这也应当是人民政协协商民主法制化的重要标志。 二是坚持协商“三在前三在先”机制。即“重大决策要协商在党委决策之前，人大通过之前，政府实施之前; 制定经济社会发展中长期规划要先协商后决策，对重大人事安排和关于人民群众切身利益的重大问题要先协商后决定，制定重要地方性政府法规要先协商后通过”。应以程序化、制度化为突破口，通过制定有关细则，确保“三在前三在先”制度的执行，减少人为性、随意性，更好地保证公共利益，更全面地反映广大人民群众的利益和愿望。 三是健全对已有制度的督查机制建设。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对政治协商的内容、形式、程序、成果落实等作出了系统的明确细化，各地也制定了相应的贯彻意见。应将对文件的督查与文件的制定放在同等重要位置，以专题座谈、经验交流、实地考察等多种形式，督促检查已有政治协商制度的执行情况。 四是增强人民政协协商的互动性。通过主席信箱，网上访谈、提案评议、在线访谈、议政时评、委员博客等多种协商新形式，推进协商民主与网络民主的有机结合，让所有政协委员和公民理性地发表不同意见，找到解决问题的最佳方案。 2.要着力提高人民政协开展协商民主的透明度和开放性。 透明和公开是协商民主的重要属性。只有公开讨论各种理由和动机，才能让公众信服、凝聚共识、获得合法性和公众的支持。从这个意义上说，人民政协开展协商民主，必须切实增强工作的开放性。要通过组织政协委员开展进社区、进企业、进乡村、进校园系列主题活动，在基层设立“社情民意信箱”、建立“委员工作室”、公开征集提案线索，建立政协委员定点联系基层、帮扶困难群体制度，在乡镇（街道）建立政协工作联络机制，邀请市民代表旁听政协会议等，推进政协工作向基层延伸，把政协工作做到群众心中，从而更好地倾听民声、集中民智、汇聚民意，服务基层、服务群众。要适应越来越多的民众愿意借助互联网开放、广泛、即时、多面和互动等诸多特点及时准确表达自己的政治意愿和利益诉求的新情况，建设“网上政协”，开展网络议政，贯通协商民主与网络民意通道，促进信息开放和交流，加强在表达利益要求中的协商和对话式民主机制，引导网民进入规范、有序、可控的协商民主政治体系。要加强政协协商民主与新闻媒体的结合，借助媒体快捷、高效、广泛的群众意愿的表达平台，及时反映各界群众的呼声和要求，从而最大程度地实现群众的民主权利，提高政协的影响力和话语权。 3.重视完善协商过程， 让协商过程具备以下环节要求： 一是协商的准备程序，包括协商的时间、内容以及相关材料的送达程序等，应当有明确的规定和要求。二是协商过程中的意见表达程序。协商应当是名正言顺，而不能仅仅只是通报情况，应当让参加协商的委员充分发表意见和看法，包括接受委员的询问甚至质询。当然，委员在协商过程中的发言也应当有明确的规则，尤其是时间上有明确的限制，这可以参照相关的议事规则，以保证所有参加协商的委员都有平等的表达意见的机会。三是协商结果的公开程序。协商不是为了追求形式，而是为了达到协商的目的，因此就应当在规定的时间内，向参加协商的委员告知协商的结果。同时，建立和完善协商成果的采纳和反馈机制。委员对结果有疑问或者不满意的，也可以通过既定的程序提出意见和看法，对这些意见和看法同样应当有明确的反馈机制，从制度上、程序上保证政治协商是“说了不白说”。充分发挥政协优势,推进政协协商民主成果转化运用是当前各级政协组织和广大政协委员的一个重要课题。为此,要在建立政协协商民主制度体系的同时,积极探索建立成果转化运用相关机制,提高协商成果采纳率、转化率,发挥好政协在促进党政科学决策中的智库作用。建立协商成果转化促办机制。党委、政府要规范政协协商成果批办、交办、领办、反馈运行机制。党委、政府督查部门要加强沟通协调,及时跟踪督办,促进协商建议加快办理。要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，就必须进一步解放思想、转变观念、加强制度建设，改革和完善政治协商制度，改进和完善人民政协工作。 作者简介：万建中，北京师范大学民俗学与文化人类学研究所所长，教授，博士生导师。北京市政协常委，民革北京市委常委，民革海淀区工委副主委 |
