我国于1999年步入老龄化社会。第六次人口普查显示，我国60岁及以上人口1.78亿，占总人口的13.26%。我国老龄化呈现三个特征：一是老龄化加速，截至2015年底我国60岁以上人口已达2.22亿，超预计的2.16亿，同时，增速也超新增人口数；二是高龄化进一步加速，预计到2020年，80岁以上老年人口将达到3067万人，增速超人口老龄化速度；三是空巢化进一步加速，城乡空巢家庭超过50%，部分大中城市达到70%，农村留守老人约4000万，占农村老年人口的37%，老年人照料问题日益突出。 我国社会的老龄化问题已经引起政府的高度重视，习近平总书记在 2016年2月对加强老龄工作做出重要指示：有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。要立足当前、着眼长远，加强顶层设计，完善生育、就业、养老等重大政策和制度，做到及时应对、科学应对、综合应对。此事要提上重要议事日程，“十三五”期间要抓好部署、落实。李克强总理对我国的老龄问题也做出批示指出，要围绕科学应对人口老龄化问题，结合“十三五”规划编制实施，抓紧研究提出相关政策建议，并注重可操作性。 国务院2013年出台了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，2014年2月住建部、民政部联合印发《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》，结合老年人口规模、养老服务需求，明确养老服务设施建设规划，并将有关内容纳入城市、镇总体规划，加强区域养老服务设施统筹协调，推进城乡养老服务一体化。2014年4月国土部出台《养老服务设施用地指导意见》。2015年2月民政部等十部委联合发布“鼓励民间资本参与养老服务业发展政策意见”，明确要进一步完善养老规划、财政、税收、保险、土地、水、电、气等扶持政策。鼓励民间资本参与居家和社区养老服务、举办养老机构和服务设施、参与养老产业发展。规定对非营利性的老年人社会福利设施用地，由建设单位提出申请，经批准，可以划拨方式供地。因土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合划拨目录的，应当有偿使用土地。 一、 待进一步落实养老政策的几个问题 （一）养老规划与城市规划、土地利用规划计划的衔接不够。发展养老事业，需要规划先行。无论是居家养老、社区养老还是机构养老，都需要在养老发展规划中明确养老设施建设规模、布局、建设比例，并体现在城市发展规划中，体现在土地利用总体规划和年度计划安排上，这样，养老规划才能落在实处。但从调研掌握的情况看，一些发布养老发展规划的省份未将养老目标任务要求、相关用地政策体现在土地利用总体规划和城市规划中，规划不衔接导致在土地利用总体规划和土地利用年度计划，城市总体规划、控制性详细规划、功能分区、宗地规划条件设计等方面，对养老用地考虑不够。 （二）养老业用地政策针对性不够。目前，无论民政部门制定的文件还是国土资源部门的文件，在养老用地的政策导向、土地取得、土地开发利用、供后监管等方面，政策还不系统，针对性不够。从调研掌握的情况看，一些省、地、市、县尚未制定养老用地的具体政策，与中央政策的细化程度脱节。实际供地中，在养老用地的地类、土地用途和年限、供地规模、供地方式、供后管理等方面，操作需要更规范。 （三）农村养老现状不容乐观。《2014中国农村养老现状国情报告》显示，超过６８．４％的中国农村老人养老的经济来源主要依靠子女资助，其次是新农保和土地收入。而一旦老人失去耕种能力，子女供养又缺乏稳定性时，农村养老人群的晚年生活令人堪忧。土地的养老保障功能是农村家庭养老的重要基础，我国农业生产人口老龄化趋势日益明显,而当下农村以地养老的几种模式存在着种种制约因素，缺乏法律手段保护，管理也有待完善。 二、进一步完善养老用地管理的政策几点建议 （一）进一步加大对养老用地的支持力度，实现应保尽保。加快养老人口情况调查，在摸清底数的基础上，将养老建设规模和布局、养老用地总规模和年度安排，体现在城市规划、土地利用总体规划和土地利用年度计划中。在住宅用地供应的规划和建设条件中，增设具有养老服务功能的医疗、保健等内容，为社区养老、居家养老提供便利。在土地利用规划和计划上，按照“应保尽保”的原则，优先保障养老用地合理需求。 （二）进一步明确养老用地的激励和约束政策的同时，定期对养老用地进行检查，并在社区公示。（1）检查明确界定为养老设施范围的场地是否已转用为老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等商业性设施。（2）检查不符合法定划拨供地范围应实行有偿使用的用地、经营性的养老产业用地是否确实执行招拍挂出让或租赁；（3）检查规范养老用地开发利用管理，以划拨或出让方式取得养老用地后，是否按照划拨决定书和出让合同的要求，及时开发建设，是否切实做到建设用地使用权不得分割转让，不得改变规划确定的土地用途，确保养老用地规模的稳定。 （三）做好养老规划与城市规划、土地利用规划的衔接，加大对养老事业发展的土地政策支持。省、地、市、县规划中要将养老建设规模和布局、养老用地规模和年度安排纳入城市规划和土地利用总体规划与年度计划中，合理确定养老设施的区位、建设比例和用地要求，以规划保障促进养老事业的快速发展。在用地政策上，进一步区分营利性养老用地和非营利性养老用地，在养老用地规模、用地标准、供地方式、供后监管等方面细化政策。 （四）鼓励社会资本进入养老领域。加大对从事营利性养老设施建设的民营企业从规划、税收、信贷、土地等方面政策支持力度，加快制订政策出台。 （五）完善农村土地流转方案，提升土地保障功能。鼓励农民将土地流转收益自愿投入农村养老保险，既能为农民的现实利益考虑，同时也为长远养老等问题提供利益保障。对由土地流转收益所构成的养老保险国家要进行专项治理，合理利用，严禁进入楼市、股市、或从事虚拟经济通过杠杆套利等。
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