我国现行的土地资源管理体系经过了近20来年的实践，在土地管理特别是土地数量管理工作中发挥了重要作用，地类转换、地性转换很严格，这对处于改革开放时期的我国国情非常必要。但是，随着时间的推移，我国的社会经济生活正在发生日新月异的变化，当我们用发展与实践的观点来审视现行土地利用分类体系时会发现很多不足。当前，我国的土地资源利用是重数量、缺协同、多头管，面临着六大方面问题。 一、土地资源地域管理差异体现不突出，土地利用的地域分异性没有体现出来，我国国土面积广、差异大状态复杂。如北京和兰州的城市用地属性相同，根据标准两地的土地利用审批数量、政策却一致，但在现实中，北京的土地价值明显高于兰州，标准在全国范围内适用性不强。应对标准根据地域分异性做出调整，实现相同土地属性也能体现出地域差的价值特性。明确国务院、省、市对土地利用规划的获批量。 二、土地管理存在着不同地类由不同部门分散多头管理的现实，随着全国地政统一的管理体制建立，以及经济社会的发展和社会主义市场经济体制的不断完善，分散多头的土地管理体制越来越显现出不利的方面。土地分类不科学、不统一给国家土地管理带来负面影响。由于历史原因，过去我国各个部门都是根据自己的职能和管理需要来制定土地调查、统计的分类标准，这些分类的体系、内涵各不相同。如草地、农田归口农业部管理，林地归口林业局，湿地归口水利部或海洋局。沙棘在不同的地域分属农业部、水利部和林业局等不同的部门管理。基本上处于谁培育谁管理的状态，统计口径相差很大，难免出现数据矛盾、统计重复、数出多门的现象。 三、国土污染、土地利用质量调查，一直以来都是各部门自扫门前雪。环保部在统管土地污染方面做了一些工作，但是缺乏与其它部委的协同合作，没有整体性和全局性。当国家在制定一项重大的战略决策时，面对各种口径不一的土地资源基础数据，往往很难进行科学的决策。而假若仅仅依据某个行业并非全面覆盖调查得出的数据并制定了一项决策，在实际执行中也往往会出现国家的重大决策之间互相矛盾的尴尬局面。例如，农业部只会围绕农田土壤利用做调查。土地质量调查应该由一个部门做覆盖全国的调查，国土资源部应承担全国国土资源质量状态的调查、评价、监管和协调等职能。 四、土地规划简单粗放。应结合区域社会、经济、人口等发展等因素，立足于土地对社会效益、生态效益、经济效益等需求综合规划土地资源、科学布划生态红线。 五、土地结构调整上着眼于提高土地利用率，实现土地资源的可持续利用。土地资源的可持续利用不仅要体现在保证土地特别是耕地数量上,更要在提高土地质量和产出上下功夫，搞好土地资源最优配置，保证土地利用效率最大化，林地上使木材生产效益最大，农田里通过改良土壤、优化结构提高粮食的产量和品质，鼓励改造荒地和难利用土地。 六、加强一地多属性的研究。对于绿化效果好的城镇用地或某些其他区域，如果达到林地标准，应赋予其城镇用地和林地地类的二元属性，鼓励发展土地多元地类模式。 提高土地资源利用是一项亟待推行的任务，要根据影响土地分类的相关因素进行深入分析，努力建立一套协调统一的土地分类体系，用它替代目前土地管理部门、城乡规划部门、其他涉及土地开发利用的行业管理部门及各省市自行编制的分类规范，对土地进行科学分类、分级，精确设计，严格保护。对土地进行系统规划，开发国家统一规范下的系统平台。并需要针对当前施行的土地利用分类体系中各种存在的问题进行不断的修定和完善，以满足社会、经济不断发展的要求和需要，国土资源部在很好地完成我国国土地类面积数量管理职能的基础上，承担国土资源高效利用和高品质产出上发挥重要作用。 （冯仲科：民革中央教科文卫体委员会委员、北京林业大学教授） |
